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報廢機動車回收拆解的稅收問題與改革建議

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  熊小平   許軍祥   王攀   常紀文  


摘要:我國報廢汽車回收拆解行業正進入高增長期,具有巨大的再生資源回收潛力。當前企業環保處置、稅費等負擔較重,占總成本比重超過10%,但行業稅收優惠政策由于附加限制條件多、范圍窄、力度小等原因,導致正規回收企業經濟效益較差、廢舊汽車正規處置比重較低、市場劣幣驅逐良幣等問題。為規范行業秩序,推動行業安全綠色發展,建議將報廢機動車拆解行業作為單獨行業制定優惠政策,將退稅產品范圍擴大至所有拆解物資并提高退稅比例;將報廢汽車回收拆解資質證明、廢棄資源加工業排污許可證、企業納稅信用等級等作為回收企業獲得稅收優惠的必要條件;加大對行業企業稅收檢查和對違法企業的處罰力度。

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關鍵詞:廢舊機動車;回收拆解;再生資源;稅收優惠

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我國報廢汽車回收拆解行業經過30余年的發展,正進入高增長期,具有巨大的再生資源回收潛力,但當前行業發展仍面臨經濟效益不高、企業積極性不足等問題。其中,稅收優惠政策力度不足與落地難是重要原因,亟須進一步改革完善。

一、我國報廢機動車回收拆解行業的發展現狀和前景

(一)發展現狀
一是我國報廢機動車回收拆解行業以中小企業為主。我國報廢機動車回收拆解行業屬于傳統行業,絕大多數企業脫胎于原物資供銷部門。商務部消費促進司發布的數據顯示,2020年行業企業共回收報廢汽車239.8萬輛,處理報廢車拆解產生的再生資源500余萬噸,承擔了巨大的社會責任,為保護居民美好生活環境作出了貢獻。目前行業內企業基本都屬于中小微企業,截至2020年底,全國取得經營許可業數達到781家,企業年均資源處理量約6500噸,年銷售額約2000萬元。
二是政府制定出臺了一系列政策激發市場活力。為激勵和規范企業參與廢舊汽車回收拆解活動,促進廢舊資源的循環利用,近年來,國家陸續出臺了一系列政策。如2019年4月《報廢機動車回收管理辦法》取消了報廢汽車回收企業的總量控制要求,實行先制造后發證的制度;放開了“五大總成”(發動機、方向機、變速器、前后橋和車架)的再制造再利用,將報廢機動車參照廢舊金屬價格計價改為市場主體自主協商定價。2020年8月《報廢機動車回收管理辦法實施細則》允許報廢拆解企業將“五大總成”銷售給具有再制造、再利用資格的企業;對回收拆解企業實行資質認定制度,設定企業場地和設備規范標準。在財稅激勵方面,2015年6月《資源綜合利用產品和勞務增值稅優惠目錄》印發(以下簡稱《優惠目錄》,從稅收優惠的角度對資源循環利用企業加以扶持以減輕企業負擔。
(二)發展前景
廢舊機動車回收行業受到高度關注。國務院辦公廳印發《“無廢城市”建設試點工作方案的通知》要求“將生活垃圾、城鎮污水污泥、建筑垃圾、廢舊輪胎、危險廢物、農業廢棄物、報廢汽車等固體廢物分類收集及無害化處置設施納入城市基礎設施和公共設施范圍”,《“十四五”循環經濟發展規劃》指出“構建資源循環型產業體系和廢舊物資循環利用體系,對保障國家資源安全,推動實現碳達峰、碳中和,促進生態文明建設具有重大意義”。由于汽車產品更新換代較快,因此一些配件難以成為新車型的配件再制造和銷售。根據調查,報廢汽車拆解后,廢鋼占比為65%左右,有色金屬占比為5%-10%,塑料占比為5%-10%,雜質和損耗占比約20%。因為廢鋼、廢塑料和雜質占比高,在實際經營過程中,廢舊機動車回收企業普遍被認為是“廢物回收”企業,形象差、投資小、效益差,不受歡迎,項目難以落地。即便可以落地,也被地方政府要求達到遠超行業實際的投資規模。2011-2020年是我國汽車工業飛速發展的10年,新車銷量連續攀升并蟬聯全球第一。未來10年我國汽車報廢量將進入高速增長期,一些車型也趨于穩定,預計2025年、2030年的報廢汽車數量分別超過2000萬輛、2800萬輛,相應的可再生資源量分別達到5000萬噸、7000萬噸。這些廢舊機動車如被有效利用,不僅會節約巨大的資源,減少能源消耗和碳排放,還減輕全社會的安全生產和環境污染風險,因此前景廣闊。

二、影響報廢汽車回收拆解行業發展的稅收優惠問題

(一)稅收優惠政策的實施現狀
《報廢機動車回收管理辦法》及其《實施細則》本著安全、環保處理報廢車的原則,對企業提出了嚴格的硬件建設及拆解設備配置要求,隨之帶來較高固定成本因企業“吃不飽”無法攤薄。報廢機動車拆解過程中產生的廢油液、廢電瓶等危險廢物,以及因汽車制造環節使用輕便材料導致日益增長的無法循環利用的工業固廢,都需要較高的處置成本(見表1、表3)。特別是由于行業回收的報廢車輛90%以上來自于私家車、強制報廢車輛或行政事業單位用車,無法取得增值稅進項發票用于抵扣,導致行業稅收負擔較重,企業實際繳納增值稅及附加的數額占營業總收入近15%。調研結果顯示,不少正規回收企業基本都處于虧損狀態(見表2、表4)。


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(二)稅收優惠政策存在的主要問題
企業稅收負擔較重是制約我國報廢機動車回收拆解行業良性健康發展的主要原因之一,盡管政府對該行業的稅收問題出臺了《優惠目錄》,但行業內大多數企業無法享受文件規定的稅收優惠。主要有以下原因:
1.稅收優惠力度偏小,適用范圍偏窄。報廢機動車拆解物包括廢鋼鐵、廢有色金屬、回用件、廢塑料、廢橡膠、廢玻璃等諸多物資,這些物資的循環利用可以提升資源利用效率、降低全社會能源消耗。然而《優惠目錄》主要將廢鋼鐵納入退稅范圍,其他拆解形成的物資回收利用或者不予退稅、或者要求進行冶煉提純后才予以退稅,這些規定極大地限制甚至排除了當前絕大部分報廢機動車拆解企業獲得稅收優惠的資格。從企業生產經營的實際看,目前制定的30%的退稅率也顯得過低。即便企業可以足額享受到該優惠,企業總體銷售的增值稅稅負仍接近10%,但不足以支撐企業盈虧平衡。
2.政策適用條件嚴格,難以真正落地?!秲灮菽夸洝芬笙硎芏愂諆灮莸钠髽I必須符合工業和信息化部制定的《廢鋼鐵加工行業準入條件》的相關規定,其中要求企業加工能力不得低于15萬噸,廠區面積不得低于3萬平米等,這一限制條件將占行業95%以上的中小微回收企業排除在外。同時,要求企業必須將拆解報廢車產生的煉鋼爐料(廢鋼鐵)銷售給符合工業和信息化部《鋼鐵行業規范條件》或《鑄造行業準入條件》公告的鋼鐵企業或鑄造企業,實際操作中稅務部門均以銷售發票上注明的客戶名稱是否屬于公告企業為標準。但行業內絕大多數企業因規模限制無法與公告企業直接簽訂供貨合同,大多通過大型廢鋼貿易公司間接銷售給公告企業,或者部分企業地處偏遠因運輸成本高而無法銷售給公告的鋼鐵企業,由此導致無法提供稅務機關認可的證明文件,無法真正享受到稅收優惠。此外,《優惠目錄》要求煉鋼爐料符合《廢鋼鐵》(GB4223-2004)規定的技術要求。這一規定專業性較強,稅務部門難以把握,征納稅雙方難以達成一致,成為稅收優惠落地難的又一因素。
綜上,《優惠目錄》規定的稅收優惠力度較小,企業獲得稅收優惠的積極性很低。加之部分政策適用條件脫離實際,難以真正幫助企業減輕稅收成本的負擔,導致行業內“劣幣驅逐良幣”問題較為突出。過去六年中,每年被注銷的汽車中通過許可回收企業回收拆解的報廢汽車不足1/3,大量的報廢汽車流入了非法拆解渠道(見表5)。

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由于非法拆解活動運行成本低,市場回收價格往往高于正規報廢汽車公司,導致相當比例的報廢車輛流向了非法拆解場所。有的非法銷售發動機、方向機、變速器、前后橋和車架,或者非法拼裝、改造報廢汽車,以獲取高額的回報,不僅給公共交通、生態環境帶來很大的隱患,還阻礙了正規報廢汽車拆解行業的良性發展。

三、改革稅收優惠政策促進報廢機動車回收拆解行業健康發展的建議

再生資源分揀加工行業參差不齊,加工技術水平低、二次污染嚴重的企業依然存在?!秶鴦赵恨k公廳關于印發“無廢城市”建設試點工作方案的通知》提出,要“培育一批固體廢物資源化利用骨干企業”,“落實好現有資源綜合利用增值稅等稅收優惠政策,促進固體廢物綜合利用”。為了培育和支持具有良好技術創新能力、具備完善污染治理設施的廢舊機動車拆解回收企業,推動行業進入良性發展軌道,建議進一步完善相關稅收優惠政策。
(一)將享受稅收優惠的產品范圍擴大至所有報廢機動車拆解物
報廢汽車拆解回收可得到多種產品,屬于典型的“以少生多”的行業,且這些產品均可循環利用。因此,可將報廢機動車拆解回收作為單獨行業制定優惠政策,并將拆解產生的廢鋼鐵、廢有色金屬、廢塑料、廢玻璃、廢橡膠、回用件等所有物資的循環利用都納入享受稅收優惠的產品范圍。
(二)提高退稅比例,加大優惠力度
扭轉當前市場內劣幣驅逐良幣的問題,需要提高正規資質回收拆解企業對非法市場競爭者的經濟競爭力。初步分析測算,若將退稅比例提高到50%-80%,再配合汽車產品生產者責任延伸等相關扶持政策,綜合優惠力度達到每噸600-800元,那么正規拆解回收企業就有能力提高報廢車回收價格。這樣可在規范廢舊汽車回收拆解市場發展和保護環境的同時,創造一個數千億元的新興產業。
(三)將政策適用條件由企業規模和銷售對象改為企業資質及企業生產經營的規范條件
根據市場內企業實際,調整政策適用條件,推動稅收優惠政策真正落地。建議將取得報廢汽車回收拆解主管部門核發的報廢汽車回收拆解資質證明,位于省級以上產業園區或財政部、國家發展改革委批復的“城市礦產”示范基地內,或者屬于國家“城市礦產”示范基地承建企業建設運營的項目等作為企業享受稅收優惠政策的基本資質條件。同時,增加企業合法生產經營記錄作為前提要求,如納稅信用等級為達到B級及以上,過去三年沒有因違反《報廢機動車管理辦法》及其細則、環保法規、財稅法規等受到相應主管部門重大處罰等。
(四)加大對企業納稅的檢查和對違法行為的處罰力度
嚴格規范報廢機動車拆解企業的財務和稅務核算,多業經營的企業必須對報廢機動車業務進行單獨核算。根據企業向商務部報廢機動車信息登記系統中申報并開具《報廢機動車回收證明》的回收明細表、回收總量、銷售收入、已繳納增值稅金額等信息,按月給予退稅。參照行業納稅比例,加強對行業納稅情況的檢查,嚴厲打擊偷稅漏稅等違法行為,維護公平競爭市場環境。
(五)加強區域產能控制規劃,克服部分省域拆解產能嚴重過剩的現象
當前,部分省域拆解產能過剩的現象嚴重。以某省為例,2020年該省獲批的正規報廢汽車拆解企業為55家,年總回收量僅有3.8萬輛,平均每家企業不足700輛,生產經營嚴重不飽和,大多數企業虧損嚴重。對于規模型企業,因為投資大、管理成本高,虧損更加嚴重。這種現象需要盡快糾正。


作者單位:熊小平,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所研究員;許軍祥,中國物資再生協會會長;王攀,安徽省物資再生協會會長;常紀文,國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長